新冠疫情迅速擴大到全世界,病毒不斷變異,全球疫情居高不下。其對世界各國的社會、經濟、政治到日常生活各方面的影響,既深且遠。在因應疫情的過程中,各國暴露出深藏的制度性缺點。怎樣使制度更完善,因應未來的各種挑戰與危機,值得深思。
美國在面臨新冠病毒的衝擊中,政府和人民都因應遲緩,至今無從追究責任。2019年12月下旬中國向世界衛生組織報告發現新冠病毒,2020年1月23日開始在武漢和湖北省採取嚴厲的封城封市措施,迅速推廣到全國性的封鎖。1月30日衛生組織向全世界通告新冠病毒是“國際應關注的公共衛生緊急事件”。這些美國全都知道,但是卻毫未在意。衛生機構和醫學界沒有注意,白宮沒有注意,政府各機構都沒有注意。參眾兩院都沒有注意;輿論界沒有注意;活躍的民間非政府組織也沒有注意。看到新聞的人卻隔岸觀火,覺得與己無關,沒有呼籲採取防範措施。疫情擴大後,對防疫工作也爭執不休,政府中的黨爭因新冠而更趨極端;民眾以各種各樣理由拒絕打防疫針,拒絕戴口罩,拒絕暫停群聚活動。宗教信仰與公民責任衝突,陷入不解的死結。美國竟成為世界上最大的疫情國,病例和死亡人數世界第一。沒有一個客觀、公正、受到全國國民信任的機構發聲,調查事實,調解各種不同的意見,提出客觀、公正而權威的意見。
中國(大陸)以中央集權的權威,因應疫情是以一刀切的封關辦法,不計代價地強力堵截病毒的傳播。短時期非常有效,但是忽視人民所受痛苦和付出的代價。中國的醫療制度是:城市居民去醫院看病要分等級,不是人人得到應有的治療。農民和外地來的打工人在城市都沒有醫療權利。新聞報導,武漢因為病人多,病床不足,有的居民病人被醫院拒收,死在家中,不列入統計。農民工和其他打工人情況更不得而知。
武漢疫情初期有500萬人出城。其中出國的6萬,帶病的人很多,病毒迅速傳到許多國家,以至很多國家指責中國。500萬人中,約100萬是學生,400萬是打工的,大多數是農民工。他們都是集體生活和上課、工作、打工,容易感染。但他們無法求醫,他們之中的傳染情況無人知曉。他們乘擁擠的交通工具輾轉回家,到底有多少人感染,沒有信息報導。鄉下的封村很嚴厲;很可能是有實際傳染的情況。中小城市醫療條件不足,鄉村更差。那些病人怎樣治療或沒有治療,至今沒有人追究實情。疫情過後,也沒有人呼籲對疫情中遭受的失業、倒閉、或各種損失而給予補償。
美國三權分立,監督政府的責任屬於立法權的議會,但對議會自身和對社會都沒有監察和提出糾正的機制。議會內的兩黨往往陷於劇烈的不顧事實,不顧國家和國民利益的死鬥,不能處理問題。
中國不如民主國家的吵吵鬧鬧,能夠令行禁止地辦事。但卻有忽略人民的損失與痛苦的問題。更因为缺乏自我監督、自我糾正的機制,任何問題無法及早提出來公開討論和改善,直到非常嚴重才重施一刀切手段嚴整,卻衍生新的问题。歷史上,集權國家的確是效率高,能夠在短期內突出地建設國家,擴張國力。最近的如納粹德國(右傾的國家社會主義),如共產蘇聯(左傾的社會主義),都能控制民意,歡呼稱霸。但只是短期的輝煌,最後鑄成大錯。
孫中山先生熟悉中、美的歷史和制度,明智地認識到兩者的缺點。他欣賞美國的三權分立制度,但也知道中國傳統帝制中有御史約束帝權和官僚權力的優點。雖然強勢的皇帝和無道的君王不把御史當一回事,但在「正常」情況下,君臣們不得不顧忌御史們的諫言和參劾。歷史上所有各文明的偉大帝國都消失於塵埃。唯有中華文明雖經大起大落,基本屹立不墜,源遠流長。固然客觀因素甚多,但是御史之有助於維繫皇權的運作不失理性,也是一個重要原因。中山先生預測,中國的政治文化會有行政部門集權的趨勢。於是他融合中美制度,興起監察制度的想法。1921年提出建立監察權的主張;加上考試權,成為五權憲法學說。
恰在同年,美國國會設立了獨立運作的政府職責監察署(Government Accountability Office,簡稱 GAO),負責基於事實的無黨派監督,是美國聯邦政府最高的審計和監督機構。署長(Comptroller General) 由總統提名,參議院同意而任命。可見美國議會也認識有必要提升獨立的監察權。但GAO監督行政機關,不監察議會自己。議會內黨爭激烈,多數黨濫用其多數,反對黨則凡事必反。議會與總統府對峙,難解難分。
按照孫中山遺教,中華民國憲法規定監察院為五院之一,負責行使彈劾權、糾舉權、監察權(調查權)、監試權及審計權。但是其效果顯然不如理想。理由之一是:監察委員都是執政黨黨員,不能充分履行監察執政黨的職責。
中華人民共和國很早也在國務院內設有監察機構,位置不高。經過多次機構改革和名稱改變,並幾次併入共產黨的紀委,成為黨的工具,失去監察黨政的功能。2018年又修改憲法,將監察權從國務院剝離,轉而在人大內設“國家監察委員會”,獨立行使監察權。但仍是有名無實,不久再被併入黨的紀委。
綜觀中、美所顯現的弊端,設立一個獨立而位高權重的監察機關,應是迫切的需要。真正有力而公正的監察機構,須要具備以下幾個條件:
1. 在美國,監察委員必須是民選產生,擁有現代意義的不可動搖的授權mandate,與總統、議會的地位平等。監察將與立法、行政、司法並立,成為“四權分立”制度。中國(大陸)沒有選舉制度,按照現行辦法,由黨政提名,全國人大(代表也是黨所派)通過而產生監察委員。中美都需要修改憲法(美國是增加修正案),將四權鼎立定為國家制度。中國的監察院應擁有憲法規定的監察權,取代政協。政協只是對共產黨提建議的機構,沒有實權。憲法中根本沒有政協這個機構。
2. 鑒於美國的黨爭是其政治上許多死結的根本原因,中國的一黨專政也是許多錯誤的根本原因,因此,新的監察制度有必要規定:所有的監察委員,必須在宣誓就職之前,先宣誓脫離一切政黨,以獨立身份執行職務。在美國就是脫離民主黨、共和黨、或其他政黨。在中國則是脫離共產黨等。所有聯邦、中央和地方各級監察機構內的工作人員都必須宣誓脫離任何政黨,超然於政黨之上。
3. 監察委員的候選人,必須符合一定的客觀的高標準資格條件,包括德行的標準:德行有缺的人不得參選。每一個社會都有其理想,這種理想即使往往被有權的公、私各方扭曲,仍然存在。監察機構應該代表一種道德高度,發揮正能量。不是有本事籌錢的或在黨內地位高的便可勝任。
4.為保持監察委員的超然地位,監察委員的任期必須較長,以便不受幾年一次的政黨選舉或黨政換屆的影響。避免經常競選(如美國)和被當政的領導人提名(如中國)的弊端。任期長能建立威望,並超然於短期間的政治風雲之上。美國GAO署長任期是15年,可供參考。美國的大法官是終身制,所以威望特別高。監察機構主要是提出建言和彈劾,應該有言論自由和獨立調查權,不受其他三權的干涉。他們代表人民,也代表國家和民族的理想。他們沒有執行權,但有崇高的影響力。
5. 中國古代的御史完全是針對皇帝和朝廷官員的;美國議會監察權的對象也是行政機關。老百姓沒有權,沒有做壞事的能力,不必監督。但現代的政治思想是:政權屬於人民,人民是主人,人民擁有最後的政治權力:有決定國家方向的選舉權。各種民間企業和民間組織以及互聯網,各為本身利益而影響政府和社會。因此現代的“人民”也可能犯大錯,禍及國家民族。希特勒就是人民選出來的,可為殷鑑。擁有主權的“人民”或“選民”需要一種“御史”給他們進諫。新的監察機構應該有對人民的監察功能。以免人民陷入自我傷害的行為而不自知。
社會往往有根深蒂固的一些老毛病,有待某種監察機制來提醒注意和糾正。還有一些新潮流,形成不良風氣,亟待注意。例如:社會上擁有權、錢的勢力擁有過大的影響力,為私利而操縱民意,影響政府。社交媒體氾濫,傳播假新聞和操縱炒作民意,鼓動社會分裂。青少年普遍有手機上癮問題,戕害他們的身心健康。垃圾食品泛濫,傷害國民的健康與生命,每年因此生病或死亡的人數驚人。在新冠疫情中,發病率和死亡率最高的,是有宿疾的人,而主要的宿疾往往是飲食造成。但從來沒有人追究責任問題。有些科學調查或民意調查,往往後面各有利益集團支持,各說各話,公眾也各憑主觀而選邊站。在新冠疫情中,關於打或不打預防針,意見紛紜。疾病防控中心CDC被視為偏向民主黨。其他例子不勝枚舉。
在中國,由於大批農民工的家庭遭受分裂,學生、青少年身心發展受害的情況,特別嚴重;社會普遍有貶低和蔑視農民的習氣;菸酒之害是全球第一,致病率也是全球第一;996 工作製造出“中國速度”,卻逼使幾億人損失正常生活,身心健康受損;過份的拜金主義形成貪污腐化的政風和社會上的低俗文化;社交媒體內容貧乏,公民文化的素質偏低;社會經濟各方面極度不公平,等等,都顯示需要有不受政治影響的、公正的、關心公民的監察機制,做出獨立調查和提出糾正意見。
未來的監察機關,怎樣對主權者的“人民”監察和約束,是須要鄭重研究的新議題。完整的監察權必須兼顧監察政府、政黨和人民。
結論。中美都需要建立公正而有權威的監察機構。兩國的制度不同,監察委員的產生方式不同,監察的對象和職能也必然不同。但都必須能發揮獨立的超然的監察職能。古今中外從來沒有完全完美的制度。中、美是當今兩種不同制度的代表,也都不完美,需要在各自制度中增加一個監察機構來監察和平衡現在的權力結構。鑑於兩國都自詡偉大,自以為是,任何基本改革都很困難。但是人類總是在不斷進步,改革的空間總是存在。也許監察院的制度不完全是夢想吧!
吳章銓,聯合國退休人員,是最早注意釣魚台群島問題的老保釣成員之一。