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中美南海合作 – 試談國際多邊合作

10/31/2015

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吳章銓
前言

中國的長期外交佈局,應以穩定與東南亞國家的友好關係為第一要務。近來由於南海問題,發生危機,本文探討化危機為開拓新局面的策略。

近來中美有齟齬,中俄走近,引起不少人的關切。大家都知道,中國應在美、俄之間建立與雙方都友好,都沒有敵意的不偏不倚關係,保持平衡,不參加兩者爭霸的對抗。這可以說是所有華人的共識。基於陸地邊境相鄰七千多公里、資源互補、近代以來複雜關係等因素,中俄合作是必須繼續推進與鞏固的。當前的急務是扭轉與美國關係下滑的形勢。

凡是關心世界局勢的人,也都有另一個共識,即中、美是維護東亞和平的最佳夥伴。中美關係錯綜複雜,目前最尖銳的糾結點是在南海。因此雙方都應當聚焦南海,設法合作。緩解南海糾紛,不僅為東南亞關係,同時是提升中美關係。就中國而言,中美關係和南海問題都是切身的利害,應當采取主動,既促進10+1的友誼,又促進中美友誼。

今天,民族主義在任何國家都是最強烈的情緒因素,不可小看。中國與周邊海域國家的領土爭議,不可能有任何一方全勝、一方全敗的解決方案。只能從增進合作與友誼著手,慢慢磨合,模糊尖銳的主權問題,擴大實際的利益共享,合作共贏。不能孤立地只解決一國兩國的問題,而應形成全區域的雙贏共贏格局,任何一方都不失利益,也不失面子。而且在全局共贏的格局下,創造更大的利益大餅,人人都獲得更多的利益、更大的安全,更高的榮譽。

南海合作機制

南海的島礁本來都是中國領土,但是在中國內部混亂的時候,大半被其他國家佔領。佔領了的國家當然不肯放手,中國恢復之後,當然想收回失去的領土。涉及領土的糾結,用傳統的對抗手段去解決是很危險的。任何一方即使在一兩次衝突中得勝,“戰爭”將不會結束;沒完沒了,愈來愈多的南海內外國家會插手進來,直接相關的國家會弄得精疲力竭,絕對沒有好處。

自從國際聯盟和聯合國成立以來,世界上形成新的國際關係體制,即多邊和平商議,訂立國際平等合作的規則,促成共享和平與發展。同時,各種區域合作的機制興起,在實務領域平等合作,形成平等和平相處的國際關係格局。聯合國避免了二戰後又一輪世界大戰,加強了國際多邊合作,造福了全人類。雖然若干年來,聯合國體系的機構有些老化,不能充分發揮它們應有的作用,但多邊國際機制仍然是理順未來國際關係的主流。理應掌握這個主流,靈活運用。

處理南海問題采用的新機制,應比現有的各種區域機制更進一步,能夠獲得所有各國更大的信任和團結,消弭衝突。

中國始終宣稱不追求霸權,應當在處理實際糾紛中予以表現:在南海對內不求獨霸,對外不謀排他。中國高瞻遠矚,應不走十九世紀二十世紀的民族國家競爭、排他性擴張的老路。中國在國際上初始發揮創造性的作用,有義務擺脫舊的零和競爭的思維,運用1+1>2, 10+1>11 這樣的公式,設想新的多邊國際合作機制。

聯合國揭示開放、平等、合作的概念,獲得會員國共識,成為現代國際關係的準則。《聯合國海洋法》揭示公海共有和共享的概念,也基本獲得個各國共識。“共有”一點是新的概念,超越了一國奪取獨享的民族國家概念。然而,《海洋法》新創的“專屬經濟區”概念,原意是保護弱小沿海國的權益不被強大的海權國家侵蝕,結果卻創生另一種獨享概念,成為不少沿海國家爭奪“領土主權”和“主權權利”的紛爭因素。在南海必須化解這個問題。

中國需要主動推動與各國共建新的以平等合作、共有共享為原則的多邊國際機制,形成你中有我、我中有你的不可分關係;同時並邀請美國參加,與美國也形成密切合作關係。

南海200萬方公里的海域,絕大部分是《聯合國海洋法》界定的公海,有國家宣稱為領土的少數島礁,只佔南海的極小極小部分。本來南海不屬任何一方所獨有,在公海上是人人“任我行”。排除任何一方都是不可能。中國從來不主張所有南海海域都是屬於中國,當然也不能接受所有南海海域都屬於別人。既然如此,中國最好明確主張:所有各國的“領土”主張暫時不爭議,全部提供“共用”,相關的“主權權利”全部“共有共享”。主導爭取各國達成共識,建立公平合作的國際機構,邀請所有南海/東盟國家全體參加,共管共享。

在南海建立多邊國際合作機制,首先可以考慮的是“南海多國共建航空識別區”。航空識別區是冷戰產物,內含有防衛和假想敵概念,針對某“對方”。為了不以南海各國也不以任何國家為對方假想敵,專為管理日益複雜的南海空中交通為目的,中國應建議設立多國共建共管的南海國際航空識別區。並且邀請美國參加。

其次是針對當前需要,由南海各國共同建立南海國際聯合海巡隊,共同維護南海航行安全,不含任何假想敵概念。美國海軍是全世界海洋的護航者,理應邀請美國參加,南海安全是世界海洋安全的一部分。

同時共同設立南海合作委員會,專為協調各國各種實務機制的國際合作,共同研究制訂各種基本規則和規章制度。這些重要的政府間多邊國際機構,可仿照聯合國,規定不論國家大小,一律平等;重要文、武職員由各成員國輪流擔任;總部、分部分設在各成員國。這些機構都邀請美國參與。

實務性的多邊國際合作機構可以包羅萬象,例如:海洋生態環境與氣候的科研與保護;海洋生物資源、能源的勘探、開發、管理、保護、利用;海空搜救、救災;海上補給、服務體制;信息網;建立國際海洋大學和科研機構等。至於經貿性的企業,如國際聯合航運公司、航空公司、物流網、各行各業的多國聯合企業等,鼓勵各國公、民營企業自行組合。國際聯合企業,是多國業者共同擁有與經營的企業,不同於目前流行的模式:在全世界設分公司的一國跨國企業。

中國的南海設施既然是民用,目的是為南海公海的經貿航運交通科研服務,不妨坦然開放,邀請各國新聞記者采訪,包括美國記者。邀請各種南海多邊國際機構的各國人員派員常駐參與運作。這不會妨礙中國的主權,安全,或利益,只會讓中國贏得更多的信任和朋友,並且贏得對中國島礁主權的確認,贏得各國共同來參與擴大設施,增加填海造島、布置浮島、進駐民營企業人員。

南海機制,是東盟和中國10+1機制的一部分,所以應該邀請所有東盟國家參加,不論是否是南海沿海國,都共享南海。建立南海多邊國際合作機制,形成在10+1大區域中的一個有特殊功能的南海共贏區,是國際多邊關係的自然發展。

通過各種多邊的南海國際合作機制,東盟/南海各國的人員在共同生活和共同工作、在共同取得科研成果、解決問題的過程中,化解人與人間和國與國間的疑懼,促進友誼日久彌篤;沖淡某些雙邊關係中的摩擦和衝突,化猜忌、防範、對立為合作。朋友多必然比敵人多更有利於提高國家、國民的安全、發展、幸福。在合作過程中,即使小有吃虧,最後必然是贏。不是獨贏,是共贏眾贏。

古代外國學中國,現代中國學外國。這是文明成長的自然規律。戰後世界格局由發達國家建立,不完全適合發展中國家的需要。不僅中國希望修改這“秩序”,其他發展中國家早晚也會產生相同的願望。今天美國看中國興起,不久會看到其他國家的興起;同樣,中國現在要與美國競爭,不久會看到其他國家與中國競爭。東南亞有好幾個國家比韓國的面積、人口、資源都大很多,誰敢說不會迅速發展,比韓國更強大?中國現在如果沒有開放、平等、合作、共有共享的心態,不久的將來就會面臨美國今天的頭痛。今天中國有機會安排多邊國際合作,建立有包容性的國際多邊合作機制,共同創制新規則,合作而非競爭,造成你中有我、我中有你的共存、共贏關係,應該是明智的。

南海合作,應當一開始就邀請臺灣參加。臺灣參加,可以立刻緩解海峽兩岸的對立關係,緩解中美關係中的一個大結,更重要的是:臺灣的參加,有助於緩解東南亞各國對中國大陸的疑慮,放心與大陸合作。臺灣的參加將是促成南海合作成敗的試金石。将来的南海是11+2共有的局面(东帝汶即将参加东盟)。

美國參加

鑒於美國在南海集聚的實力和影響力,以及與南海各國的長期關係,美國的參加,有助於消除南海國家的疑慮而使他們放心參加多邊合作。因此,邀請美國參加是必要的。換句話說,中美雙邊合作是南海多邊合作的基礎。

尋求合作的主動應在中國。美國是傳統的霸權國,承襲傳統國際關係思路,較難改變。美國會受到許多其他國家的要求和壓力,促其與中國對立,美國政府還必須應付國內政治因素。中國是新興國家,可以自定為未來型的國家,對未來的國際關係更有靈活主動的餘地,受其他國家的影響也較小。更重要的是,合作與不合作,對中國的利害關係更大。中國不能承受與東盟對立和與美國對立的後果。

中美關係波濤洶湧,但雙方不停地在磨合交流,期望合作而避免衝突。2014年11月,中美在北京簽署了 《中美氣候變化聯合聲明》、《建立重大軍事行動相互通報信任措施機制的諒解備忘錄》和《海空相遇安全行為準則諒解備忘錄 》。中美還協議取消關於技術進口的關稅。2015年6月12日,雙方在華盛頓簽署了《中美陸軍交流與合作對話機制框架文件》,並決定增加上述《海空諒解備忘錄》中關於空對空的內容,以避免軍機的意外事件。中美可能將於2016年舉行陸上聯合演習。兩國陸軍還將在救災、人道主義救援、工程兵等方面展開一系列合作。海軍方面,美國已經邀請中方明年再參加環太平洋軍演。

這些多半是消極的預防性質,中國需要進一步推動中美的積極合作,即邀請美國參與和參加在南海的一系列多邊國際合作機制。中美南海合作是全面合作的一部分。

中國不宜自以為崛起,便向美國的海上霸權挑戰,既無意義,也無必要,徒然製造自我傷害。中國的上策是參加美國的海上事業,合作而不是競爭、對抗。中美在南海合作,乃是天經地義,雙方都不會“丟失”南海。

美國是世界霸權,在地球各地都需要有朋友,有幫手。中國是美國最自然最合適的朋友,如果中國擺姿勢要與美國競爭、對立,美國就必然另找幫手,防制中國;邏輯地選擇就是日本。中美關係下滑,美國便更親日、扶日。日本本來就慣於在中美之間挑撥離間,煽風點火,從中取利。日本深知,美國袒中則中勝,袒日則日勝。抓住美國,不讓中美接近,是日本上下一心遵守的基本國策。中美關係不好,正好給日本無盡的機會從中漁利。中國把東南亞各國視為小國,自詡大國,引起反彈,又給日本機會,在中國與東南亞各國之間挑撥離間,煽風點火。如中美對立,美國同樣必須在南海選擇制中的幫手,南海自然有國家願意成為美國的幫手。

南海的國際機制,應避免排他性和對立性,不含有為未來衝突佈局的意義,則成功的機會將大增。因此邀請美國參加,是必要的。美國的政治軍事經濟力量早已經深入東南亞和南海,要撼動它們不但與美國發生爭執,並與東南亞南海各國發生爭執。中國越是想要排美,各國必然越盡力留住美國。美國的企業本來已經在東南亞根深蒂固,並且是世界性經貿體系的一個主要部分,中國也已經是體系的一部分,美國企業的參加各種南海多邊企業是當然而自然的,不待任何國家邀請。中國主動提出邀請,是表示願意加深中、美、東南亞的全面機制性合作,將會得到各方面的歡迎、接受這新的機制。

中國的南海島礁設備開放給東盟各國共用,也邀請美國共用。美國要看島礁建設,中國可以禮請他們上島去看。從外空到海洋,美國擁有高科技偵查技術,要保密其實不可能。南海各國為了自身利益,會處處幫助美國偵查中國,中國何必辛辛苦苦去保護本來不必是秘密的秘密?開放最終必然是相互的,開放會獲得較多的善意機會,去了解南海和美國。這些相互了解,不是情報戰,是增進友誼。


中國需要的海洋安全不僅限於南海。如果只能在南海“維權”,但是出不了南海,則更沒有海洋安全。中國想出南海,走進两样,需要東南亞國家和美國的合作。中國參加美國主導的國際索馬里防盜合作,得益不少;美國也獲得可貴的海軍朋友。在南海,中國主動“邀請”美國參加,不是示弱,是前瞻性地將現實優化為融洽環境,有利於出海。


合作能夠使中國以較小的代價而獲得海域安全,獲得遠洋通道安全,獲得東南亞各國的友誼,獲得美國的友誼。總的結果是提高中國的威望和實際利益。競爭不但代價太大,而且兩敗俱傷。

對美國而言,獲得中國的合作將能夠以較少代價維持南海的通道安全,維持全球海洋霸主地位;維持東南亞國家的友誼,更獲得中國的堅定友誼,從而集中力量應付其他區域的問題,鞏固在全球的地位。這是1+1>2對美國的意義。

結論

未來世界最可能的格局,是多邊、多群共存而聯合合作的平衡,不大可能是兩大、兩群競爭的危險平衡。中國與東盟各國是友非敵,與美國也是友非敵。中國不與任何國家競爭,合作是唯一的理性選擇。無論對美國對東南亞,中國不妨自居協助的地位:協助美國維持東亞/東南亞和平發展與共同繁榮;協助東南亞各國平等成長,不卑不亢地屹立於國際舞臺上。南海與東南亞的和平安全繁榮,是全世界和平安全繁榮的一部分,美國的參與將完善這一佈局。

美國最好的選擇也是接受中國的合作,取代日本,維護西太平洋和東亞的和平與安全。

中國能在亞投行上采取主動,為什麽不能在建立南海的國際多邊合作機構上采取主動?建立任何國際機構,都會遭遇許多挑戰,許多困難,付出許多代價,但是總的一定是利大於弊。不妨以美國為例。美國是二十世紀新興國家,有新的理想。美國政治家推動成立一戰後的國際聯盟和二戰後的聯合國,歷經一個世紀,多邊國際組織有巨大貢獻,已經成為國際關係中的主流之一,雖然美國現在對聯合國不大滿意,然而無論怎麽總結,直到今天,美國世紀與國際組織時代是分不開的。中國值得嘗試以開放、平等、合作、共有共享為宗旨,引領一種新的國際組織關係。

南海合作如果獲得相當成績,將來可能出現東海合作委員會和東海合作:包括兩岸、兩韓、日本、美國、菲律賓(如琉球獨立,加琉球)。重複架設國際多邊合作框架,效果勢必更好。

美國以全局為重,能勸阻南海國家不走極端。這對中國特別重要。在南海,東盟國家沒有侵略中國的居心,和日本之不改其侵略國心態是根本不同的。中國理應放下身段,理智對待。對東盟各國不願被“大國”欺壓的反抗心理,應當理解。凡事從大化小,從小化無。中國近三四十年喪失海上領土,是自己的疏失,只能以創造合作共贏的新天地來挽救,而不宜為收回失土而與任何東盟國家對立。

可以想象,中國如果想要在南海建立明顯是中國獨大的局面,即使部分成功,美國或其他國家很可能另建国际機制,以為對抗。南海從此多事。為了避免產生惡性對抗,中國必須取得美國和南海國家的共識:新的架構實事求是,不涉及任何政治考慮,共同解決問題,共謀利益。

期望未來世界是多邊合作的平衡,不是霸權對立的平衡;發展多邊合作的前景開闊,得道多助,穩當安全,各國人民不是走向戰爭,而是走向共存共贏的大同格局。
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